“Il y a un vrai questionnement à mener sur le rôle du droit en démocratie participative”
jeudi 25 juin 2020
Alors que les dispositifs de démocratie participative se multiplient sur le territoire, le droit qui encadre cette dernière reste peu connu et peu étudié. Il soulève pourtant des questions structurantes.
Comment imaginer des lois qui protègent les personnes impliquées tout en permettant l'innovation démocratique ? Est-ce que l’encadrement ne risque pas de rendre certains dispositifs inopérants (comme ce fut le cas pour les pétitions) ? Les collectivités ont-elles les compétences légales pour faire de la démocratie participative ? Comment garantir les principes d’inclusion, d’impartialité, d’égalité... ? Faut-il attendre la création des lois ou être à l’avant garde ?
Camille Morio, enseignante chercheuse à Science Po Saint-Germain-en-Laye, est l’une des rares spécialistes du droit de la démocratie participative en France. Elle livre ici une analyse précieuse des chantiers et opportunités du secteur.
Des éléments qui en disent long sur notre système et notre culture démocratique.
Bienvenue dans « Les Voix de la démocratie » par Fluicity ; la série d’interviews qui explore les points de vue et les enjeux territoriaux de notre démocratie en mouvement.
Pouvez-vous vous présenter et présenter votre parcours ?
Camille Morio, spécialiste du droit de la démocratie participative
Je suis enseignante chercheuse, spécialisée dans le droit de la démocratie participative. J’ai soutenu ma thèse de doctorat en droit public à Grenoble en 2018. J'ai aussi travaillé sur un rapport sur l'open data et sur la relation entre les administrations et les administrés, et sur un rapport de préconisations commandé par la commune de Grenoble, dont le maire était Eric Piolle.
La ville voulait mettre en place un droit d'interpellation des élus par les citoyens. Ils étaient en demande de conseils et d'expertises universitaires sur le sujet. J'étais la juriste du rapport et c'est là que j'ai mis un pied dans le domaine du droit de la démocratie participative : un univers à part entière, encore assez peu connu. Et qui mérite de l'être, car l'enjeu démocratique est fort !
Après ma thèse, j'ai été recrutée comme maîtresse de conférence en droit public à Science Po Saint-Germain-en-Laye. J’exerce en temps qu'enseignante chercheuse entre Saint-Germain et Grenoble, et je continue de me spécialiser dans le droit de la démocratie participative.
Vous avez publié récemment "Le Guide pratique de la démocratie participative locale", qui décrypte les différents dispositifs participatifs mobilisables par les collectivités. Pourquoi cette clarification vous semblait-elle nécessaire ?
L'actualité participative a été très dense ces dernière années et encore récemment : le Grand Débat, la Convention pour le Climat, mais il y a aussi la multiplication des budgets participatifs, des plateformes participatives en ligne tant au niveau national que local… Or, je me suis rendue compte qu'il n'existait pas de support qui réunissait l'ensemble des règles juridiques qui encadrent le recours à la démocratie participative.
Il y avait donc d’abord une nécessité d'accessibilité. Pour les citoyens ; pour connaître les outils et les choix qui s'offrent à eux. Mais surtout pour les praticiens. Avec la multiplication des initiatives locales, il y a aussi eu la multiplication du contentieux. Quand on analyse les décisions de justice et la jurisprudence, on se rend compte que le plus souvent, cela aboutit à des annulation ou des censures. Il me semblait nécessaire de faire un état des lieux pour les prochaines initiatives, et de fournir des conseils pratiques. C'est un outil d'aide à la décision.
Il y a aussi un intérêt plus théorique. Ces dernières années, les initiatives (surtout locales) se sont faites sans référence au droit, sans que l'on se pose la question de savoir sur quelle loi ou quel code on s'appuyait. Il y a un vrai questionnement sur le rôle du droit ici. Est-ce que faire des lois peut aboutir à bloquer des initiatives et l'imagination ? Mais il y a aussi des conséquences à ne pas faire de loi, car le droit est une garantie pour les personnes impliquées. Cela interroge fondamentalement la place du droit vis à vis de la démocratie participative.
Enfin, l’enjeu est militant. Le cadre juridique est encore insuffisant et faire cet ouvrage était un moyen de le mettre en lumière et proposer des points d'amélioration.
Un exemple de processus participatif qui nécessiterait plus d'encadrement juridique ou qui, au contraire en pâtit ?
Deux parmi de nombreux !
Pour commencer, la pétition pour demander la tenue d’une consultation locale : elle est réservée aux électeurs, et n'a qu’une valeur consultative. L'exécutif local qui la reçoit n'a aucune obligation d'inscrire la pétition à l'ordre du jour, et l’assemblée locale n’a aucune obligation d’organiser la consultation. En outre, cette pétition est soumise à des seuils inatteignables : dans une commune comme Rennes par exemple (environ 115 000 électeurs inscrits), la demande doit être signée par 23 000 électeurs. Dans un département comme l'Essonne (environ 782 000 électeurs inscrits), la demande doit être signée par 78 000 électeurs… pour une issue plus qu’incertaine ! Il y a une forme d’hypocrisie à consacrer des droits qui sont rendus dans le même temps inopérants.
Autre exemple : le budget participatif. L'important ici est plutôt de sécuriser ce qui se fait déjà. Aujourd'hui, les collectivités n'attendent pas qu'on leur donne l'autorisation pour organiser un budget participatif. Or, il existe en France un principe fondamental en droit, qui pose question : le principe de l'incompétence négative. Je traduis ! Une autorité administrative n'a pas le droit de déléguer son pouvoir de décision, ni de créer des dispositifs qui donnent du pouvoir directement aux citoyens ! C'est pourtant le cas dans la majorité des budgets participatifs, où les projets sont votés par les citoyens et mis en place avec eux.
Il faudrait une intervention du législateur pour acter que dans certains cas, comme le budget participatif, la collectivité territoriale peut déléguer une portion de son pouvoir, en respectant certaines conditions. En l'état, il y a un vide juridique. Et cela peut réfréner des collectivités et des élus !
Cela étant, certains considèrent que le droit est leur limite, tandis que d’autres estiment qu'il faut aller au-delà de la règle, pour être à l'avant garde et faire évoluer le droit. Cela reste une décision personnelle.
Il y a une forme d’hypocrisie à consacrer des droits qui sont rendus dans le même temps inopérants.
Est-ce que la réglementation n'est pas toujours mise en place après l'innovation, comme on le voit souvent dans ce qui touche à l'innovation technologique ?
Le droit a toujours un petit temps de retard. Tout simplement parce que le législateur n'est pas omniscient et ne peut pas tout prévoir. Il y a cependant eu une évolution : le Code des relations entre le public et l'administration, entré en vigueur en 2016. Il contient un article très intéressant qui couvre toutes les initiatives des autorités publiques qui ne rentrent pas dans les cadres prédéfinies par la loi. C'est une reconnaissance du fait que l'on a le droit, en tant qu'autorité administrative, d'inventer des dispositifs nouveaux. C'est important ! Cela pose des principes écrits et juridiques qui tendent à garantir le bon déroulement des procédés participatifs. Ce sont des principes de bon sens mais qui n'avaient jamais été explicités et codifiés auparavant : l'impartialité, l'égalité, le délai raisonnable pour participer, etc. Il y a eu un vrai pas en avant avec cet article, qui a eu une large portée. On couvre beaucoup de cas de figure différents sans qu'il soit nécessaire que la loi rentre dans le détail de chaque dispositif.
Voyez-vous aujourd'hui d'autres opportunités et d'autres freins à la mise en place d'une démocratie participative locale ?
Comme frein, notre décentralisation à la française ! Aujourd'hui, les collectivités territoriales sont dans un entre deux. Elles n'ont pas la compétence de leur compétence. Elles n'ont pas le droit, comme on l'a vu, de donner une part de pouvoir à leurs citoyens ! Pourquoi ne pas leur laisser une marge de liberté sur cette question-là ? On pourrait passer par des dispositifs comme l'expérimentation, qui permettrait de faire un test, d'avoir l'opportunité de choisir le pouvoir qu'elles veulent donner aux citoyens. Son développement serait un moyen de lever un des freins à la démocratie participative.
Aujourd'hui, les collectivités territoriales n'ont pas la compétence de leur compétence.
A lire : "Il est essentiel que les collectivité aient les moyens d'agir !"
Autre frein : notre culture administrative et politique. Nous avons encore une manière de penser assez stato-centrée, tant du côté des élus, des agents, que des citoyens eux-mêmes. L'administration et les élus sont censés pouvoir faire tout, et bien le faire, face à des citoyens encore relativement passifs. Cette mentalité est assez ancrée et nuit au développement de la démocratie participative. On ne sait pas bien communiquer entre ces sphères ! On ne sait pas bien exprimer ses idées, ni recevoir celles des autres ou simplement les reconnaître. Il y a un vrai enjeu sur l'échange d'arguments, le fait de verbaliser.
Et un besoin, aussi, de reconnaître que chacun est légitime d’avoir des idées sur une cause.
On ne sait pas bien communiquer entre citoyens et institutions ! On ne sait pas bien exprimer ses idées, ni recevoir celles des autres ou simplement les reconnaître.
Plusieurs études de sociologie et de science politique ont révélé que les démarches participatives étaient encore perçues comme élitistes et que les publics les moins dotés socio-économiquement et socio-culturellement étaient plus difficiles à mobiliser. Comment aborder ce problème ?
Je vais vous répondre en tant que juriste pour commencer. Il y a d’abord les principes généraux du droit qui s’appliquent : principe d'égalité et interdiction de la discrimination. Plus spécifiquement, pour la démocratie participative, le droit n’impose pas un objectif inatteignable aux collectivités, en leur demandant d’avoir un échantillon représentatif dans tous les cas. Ce serait irréaliste ! Nous sommes davantage sur une obligation de moyens : la collectivité doit faire en sorte que toutes les personnes soient en mesure de participer. Aujourd'hui, nous sommes sur une position d'équilibre du point de vue du droit.
Pour la démocratie participative, le droit n’impose pas aux collectivités d’avoir un échantillon représentatif. Ce serait irréaliste !
Mais évidemment le droit ne fait tout ! Un vrai champ professionnel est en train de se développer autour de l'élaboration de dispositifs originaux, propres à attirer tel ou tel public, à rendre les choses plus ludiques ou à renforcer le sentiment de légitimité. Il faut encourager ces innovations, tant qu'elles restent dans le cadre juridique évoqué plus tôt (égalité, impartialité etc.).
Et puis, il faut clarifier aussi l'enjeu : pourquoi faire de la participation ? Sur quoi ? Jusqu’où la collectivité est-elle prête à écouter l’avis des citoyens, voire à “faire avec” eux ? Je pense ici notamment au principe de reddition des comptes. En tant que citoyen, on se demande si son avis sera écouté et considéré. Si je parle dans une boîte vide et qu'il ne se passe rien derrière, ça n'a aucun intérêt.
En tant que citoyen, on se demande si son avis sera écouté et considéré. Si je parle dans une boîte vide, ça n'a aucun intérêt.
Vous avez participé à un projet qui mêle démocratie et mesure scientifique : le "Participomètre". Cet outil vise à mesurer la dimension participative des programmes des candidats aux municipales 2020 selon des critères précis. Expliquez-nous.
Il s’agit effectivement d’analyser les promesses de campagne selon une méthode qui encourage l'objectivation et qui permet les comparaisons.
On commence par un questionnaire d’une centaine de questions, qui évalue la capacité des promesses participatives à répondre à 5 enjeux :
- l'inclusion,
- la qualité de la délibération,
- l'étendue des domaines sur lesquelles on s'engage à faire de la participation,
- le caractère décisionnel, ou du moins les chances de déboucher sur une prise de décision,
- et comment les initiatives des citoyens sont elles-mêmes prises en considération.
Ces 5 grands critères sont ensuite appliqués à 6 dispositifs : les assemblées citoyennes, les pétitions, les votations, les budgets participatifs, les réunions publiques (ce qui inclut les plateformes numériques ici) et les consultations des corps intermédiaires.
Tout ceci donne un indicateur chiffré, qui peut être interprété par chacun. Sachant que l'on prend aussi en compte la dimension juridique ; il y a deux scores différents selon si l’on va plus loin ou non que ce que la loi autorise.
A l’origine, l'idée vient d'habitants grenoblois très investis dans la démocratie participative. Ils nous ont sollicités pour mettre la démocratie participative à l'agenda des municipales et dans le débat public. Nous avons travaillé de manière collaborative entre chercheurs et citoyens dans le test de la grille, sa diffusion etc. Un projet de recherche-action très intéressant !
Pourquoi vous semblait-il important d'avoir cette approche scientifique ?
C'est effectivement l'approche scientifique qui compte et non un jugement binaire : bien ou pas bien ! L'idée était de proposer un élément d'objectivation du débat, une information parmi d'autres.
Nous avons observé l'émergence de nombreuses listes se disant “citoyennes”, sans que l’on sache exactement ce que cela veut dire, ni pouvoir faire le tri entre celles qui semblent crédibles ou moins. Même les listes plus “classiques” se revendiquent plus participatives.
Nous voulions faire un effort de pédagogie :
- en mettant en lumière les facteurs d'une bonne participation, selon ce que l'on sait de la recherche,
- en donnant une clé d'analyse supplémentaire aux électeurs. Chacun l'interprète ensuite comme il l'entend, selon son approche de ce que devrait être la démocratie participative, dans une commune en l'occurrence.
Pour le moment, nous évaluons des promesses. Mais nous avons aussi en perspective l'idée de transformer cet outil en outil d'évaluation de ce qui aura été effectivement réalisé. A moyen terme, l'idée serait de faire une comparaison des résultats du participomètre version programme et les résultats de l'outil version programme réalisé.
Nous voulons aussi aider les candidats à mieux évaluer leurs promesses de campagne en fonction de ce qui est finalement effectif ou non. D’ailleurs, certaines listes nous ont spontanément envoyé leur programme pour mesurer leur résultat ; démarche que je trouve personnellement très constructive !
Nous voulons aider les candidats à mieux évaluer leurs promesses de campagne en fonction de ce qui est finalement effectif ou non.
Vous avez participé à la mise en place d'un nouveau diplôme"Influence et plaidoyer" à Sciences Po Saint-Germain à destination des acteurs de l'Économie sociale et solidaire. Quel était le but de ce diplôme ?
Nous voulions rétablir un équilibre : donner des clés, des outils et des armes souvent mobilisés par de grosses organisations, à des acteurs que l'on n'entend pas beaucoup, alors qu'ils sont très mobilisés et porteurs de projets tout aussi légitimes.
Et les transmettre d'une manière conforme à leurs valeurs : transparence, déontologie, etc. Ces acteurs revendiquent eux aussi l'idée de collectif, de mobilisation citoyenne : ils apportent une complémentarité indispensable à la démocratie participative.
Vous aimez "Les voix de la démocratie" ? Découvrez toutes les interviews de la série dans notre publication Les Voix de la démocratie !
